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刘忠祥:《慈善事业法》与相关法律法规
发布者: 发布时间:2015/7/1 阅读:1150

《慈善事业法》必须对个人和组织开展慈善活动进行规范,但它不能也不应调整慈善主体的所有法律关系,与其他已有的法律法规存在着遵循、衔接、取代、凝练、融合或并行不悖的关系。与《慈善事业法》关系最密切的法律法规有《民法通则》《合同法》《物权法》《公益事业捐赠法》《信托法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》,还有其他一些法律法规、部门规章、地方性法律规章。下面,就一些重点关系一一概述。

1.《民法通则》确定了自然人、法人、个人合伙,作为民事法律主体享有权利,承担义务。《慈善事业法》的慈善活动主体就是就是自然人、法人、其他组织(个人合伙);《民法通则》明确了法人的条件和种类(机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人)。《慈善事业法》要考虑慈善组织是否全部界定为法人慈善组织,特别要注意的是法人慈善组织有以会员为基础组成的,有以财产为基础组成的,很难全部归类于“社会团体法人”;《民法通则》确定了财产所有权以及所有权人对财产占有、使用、收益、处分的四项权能。慈善财产的归属以及四项权能的分离关系需要《慈善事业法》予以明确。

2.《合同法》规定合同是平等主体之间就权利义务关系所做出的协议。在《慈善事业法》中,捐赠人、受赠人、受益人之间是平等的主体,它们之间所发生的关系应遵守《合同法》的规范;《合同法》第十一章对“赠与合同”进行了特别规定,其中提到了“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同”。“慈善赠与”应是赠与的一类,是“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的”,《慈善事业法》对此应有效衔接。

3.《物权法》明确:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”慈善组织的财产不属于国家、集体、个人,应是“其他权利人的物权”。“其他权利人的物权”包含哪些内容?《物权法》第六十八条规定:“企业法人以外的法人,对其动产和不动产的权利,适用于有关法律、行政法规以及章程的规定。”《慈善事业法》应对慈善组织的物权作进一步规定。

4.《公益事业捐赠法》界定了公益事业,规范了捐赠和受赠行为以及捐赠财产的管理和使用。《慈善事业法》与《公益事业捐赠法》关系重大,是相互衔接、包含还是取代,抑或并行不悖,是需要认真研究和对待的。因为“公益”和“慈善”是两个难以区分的概念,有着绕不开的关系,捐赠是慈善活动的一个环节。

5.信托是委托人基于对受托人的信任,将其财产委托给受托人,由受托人按照委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。《信托法》设专章规范了公益信托,但是由于所规定的“公益事业管理机构”和“信托监察人”不明确,现实中发生的公益信托案例很少,公益信托对公益事业的发展的作用不明显。为了促进慈善事业的发展,《慈善事业法》应当引进慈善信托,设立专章予以规制。这就涉及《信托法》的公益信托和《慈善事业法》的慈善信托的关系问题。

6.“税收法定”是由有税收的专门法来定,还是由全国人大制定的法律(政府及其部门、地方人大制定的法律法规规章不可)来定?如果是前者,那么《慈善事业法》对于捐赠人、慈善组织、受益人享受税收优惠,只能写“依法享受税收优惠”,如果是后者,那么《慈善事业法》就可以详细规定捐赠人、慈善组织、受益人所享受的税收优惠。

7.红十字会是从事人道主义的社会救助团体,中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织。“慈善”是否完全涵盖“人道主义”,《慈善事业法》对慈善组织的规范是否全部或部分适用于红十字会,是需要研究的。

8基金会是典型的公益组织,也是《慈善事业法》所规范的慈善组织。(按照十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,直接登记的社会组织被划分为行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类,基金会属于公益慈善类组织)。《基金会管理条例》或被《慈善事业法》所吸纳,或作为《慈善事业法》的下位法,对以财产为基础的慈善组织作进一步规范。基金会发展和管理中的一些经验和教训可以被《慈善事业法》所借鉴。如:基金会是财产的集合,以会员为基础的慈善组织如何规范?基金会必须登记为法人,其他类型的慈善组织也必须登记为法人吗?基金会分为公募基金会和非公募基金会两类,公募基金会从登记之日起就获得了公募资格,慈善组织公募资格的获得都可以这样吗?完善的内部治理是慈善组织健康发展的基石,基于财产集合的特点,《基金会管理条例》对此进行了规范,但还远远不够。以人群为集合的慈善组织的内部治理应如何规范?《基金会管理条例》为基金会保值增值确立了“合法、安全、有效”的原则,《慈善事业法》对慈善组织的保值增值是否坚持这个原则,还是有所限制?《基金会管理条例》规定了基金会公益支出比例和管理成本比例,《慈善事业法》还要有比例规定吗?是否对慈善支出和管理成本包含哪些内容作进一步明确?《基金会管理条例》对基金会的信息公开进行了规范,从实践来看,还远远不够,《慈善事业法》是否作进一步规范?关于对基金会的综合监管,《基金会管理条例》鲜有涉及,《慈善事业法》是否可以对慈善组织的法律监管、自我监管、政府监管、社会监管进行规范,以形成合力,促进慈善组织健康发展?等等。

9现行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》只围绕非营利性对社会团体和民办非企业单位进行了规范,《慈善事业法》所规范的慈善组织应可以采取社会团体、民办非企业单位的形式。两部行政法规如何与《慈善事业法》衔接,都是需要考虑的问题。

当然,《慈善事业法》涉及的同层级法律特别是之下层级的法律法规规章还很多,很难全部找到并予以分析。

 
 
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